PERAN DAN FUNGSI BANK

PERAN DAN FUNGSI BANK DALAM
SISTEM PEREKONOMIAN

fungsi bank sangat krusial bagi perekonomian suatu negara. Oleh karena itu,
keberadaan aset bank dalam bentuk kepercayaan masyarakat sangat penting
dijaga guna meningkatkan efisiensi penggunaan bank dan efisiensi intermediasi
serta untuk mencegah terjadinya bank runs and panics. Kepercayaan masyarakat juga
diperlukan karena bank tidak memiliki uang tunai yang cukup untuk membayar
kewajiban kepada seluruh nasabahnya sekaligus,
Industri perbankan di Indonesia telah mengalami masalah-masalah yang apabila
diamati akar penyebabnya (root causes) adalah lemah dan tidak diterapkannya tata
kelola perusahaan yang baik (good corporate governance). Hal ini menyebabkan industri
perbankan tidak dapat secara berhati-hati (prudent) menyerap pertumbuhan risiko
kredit dan harga domestik yang cepat berubah. Sementara itu, tidak transparannya
praktik dan pengelolaan (practices and governance) suatu bank mengakibatkan badan
pengawas sulit mendeteksi praktik kecurangan yang dilakukan oleh pengurus dan pejabat
bank.
Tantangan lain yang dihadapi bank adalah berpalingnya nasabah tradisional bank
kepada sumber pembiayaan lain. Tersedianya banyak alternatif sumber dana bagi
perusahaan-perusahaan besar yaitu antara lain dari perusahaan-perusahaan modal ventura,
perusahaan-perusahaan leasing, perusahaan-perusahaan hire-purchase, perusahaanperusahaan
anjak piutang, perusahaan-perusahaan forfeiting, pasar uang, dan pasar modal
dengan berbagai debt instrumentsnya seperti promissory notes dan obligasi serta equity
instrumentnya mempertajam persaingan yang dihadapi bank. Sementara itu, larangan
terhadap bank untuk melakukan kegiatan di pasar modal mempersempit kemampuan bank
dalam menyalurkan dananya sehingga menjadi alasan bagi bank untuk melakukan kegiatan
pada pemberian kredit yang berisiko tinggi yang pada gilirannya berakibat pada keamanan
dan kesehatan industri perbankan.
Masalah paling berat yang dihadapi industri perbankan dan badan pengawas bank
adalah kelalaian pengurus bank serta penipuan dan penggelapan yang mereka lakukan.
Hal ini dapat dilihat dari praktik para bankir antara lain berupa besarnya kredit yang
disalurkan kepada kelompok usahanya sendiri. Pemberian kredit kepada kelompok usaha
sendiri tersebut sering kali tidak diiringi dengan analisis pemberian kredit yang sehat.
Padahal praktik seperti ini pada dasarnya dapat dikategorikan sebagai penipuan.
Untuk mendapatkan dan atau mempertahankan kepercayaan masyarakat, industri
perbankan harus diatur dan diawasi dengan ketat baik melalui peraturan langsung
(direct regulation) maupun peraturan tidak langsung (indirect regulation). Peraturan
langsung bertujuan mengurangi kewenangan pengurus bank dalam menjalankan kegiatan
usaha. Bank misalnya dilarang memberikan kredit kepada suatu perusahaan melebihi
F
2
prosentase tertentu dari modalnya. Sedangkan peraturan tidak langsung didasarkan pada
pemberian insentif yang bertujuan mempengaruhi sikap tertentu dari pengurus bank,
misalnya melalui penerapan peraturan mengenai persyaratan risk-based capital.
Beberapa prinsip dapat dijadikan landasan dalam menyusun peraturan perbankan yaitu:
efisiensi, keadilan sosial, pengembangan sistem, dan pemeliharaan institusi. Tujuannya
adalah untuk menciptakan perbankan yang aman dan sehat (safe and sound banking).
Untuk mencapai tujuan tersebut kepada badan pengawas bank perlu diberi
kewenangan luas untuk mengatur dan mengawasi industri perbankan. Kewenangan
tersebut antara lain berupa kewenangan menetapkan berapa besarnya modal yang harus
dimiliki, berapa besarnya pinjaman yang dapat diberikan kepada suatu perusahaan,
siapa yang boleh menjadi pengurus bank dan sebagainya. Kewenangan mengawasi
diberikan dengan tujuan untuk memonitor apakah bank melakukan kegiatan usaha sesuai
dengan ketentuan yang berlaku. Perlu pula dikaji untuk memberikan kewenangan
penyidikan kepada badan pengawas. Kewenangan tersebut bertujuan untuk melindungi
nasabah, melindungi perekonomian dan menjaga tidak terjadinya konsentrasi bisnis.
Perlindungan terhadap nasabah merupakan alasan paling dasar untuk mengawasi bank
karena nasabah merupakan target yang mudah bagi pencurian oleh pengurus bank.
Pentingnya pengawasan terhadap industri perbankan secara jelas dinyatakan oleh
Adam Smith sebagai berikut:
“[b]eing the managers of other people’s money than of their own, it cannot well be expected, that they
should wacth over it with the same anxious vigilance with which partners in a private copartnery frequently
watch over their own… Negligence and profusion, therefore, must always prevails, more or less, in the
management of the affairs of such a company.”
Pentingnya pengawasan juga disebabkan karakteristik usaha bank. Berbeda dengan
perusahaan jasa keuangan lainnya bank menyediakan produk berupa penerimaan
simpanan dan pemberian kredit. Produk dalam bentuk simpanan harus dibayar oleh bank
setiap saat atau beberapa waktu setelah adanya permintaan pembayaran dari nasabah.
Produk bank berupa pemberian kredit menggunakan sumber dana yang berasal dari
simpanan nasabah. Aset bank dalam bentuk pemberian kredit tersebut hanya dapat
ditagih oleh bank sesuai dengan jangka waktu perjanjian kredit yang disepakati bank
dengan nasabahnya.
Singkat kata, utang bank adalah utang yang setiap saat dapat ditagih dan wajib
dibayar sedangkan piutang bank hanya dapat ditagih oleh bank berdasarkan jangka
waktu tertentu. Demikian bank terekspose kepada kemungkinan terjadinya kekurangan
dana apabila nasabah penyimpan menarik simpanannya pada bank. Kondisi ini terjadi
apabila mereka kehilangan kepercayaan kepada bank. Itulah sebabnya bank disebut
sebagai lembaga kepercayaan. Alan Greenspan mengatakan “When confidence in the
integrity of a financial institutions is shaken or its commitment to the honest conduct of
business is in doubt, public trust erodes and the entire system is weakened.”
Sementara itu, kurang transparannya bank menyebabkan reputasi merupakan
masalah sangat penting bagi kelangsungan hidup suatu bank. Rumor dapat memperlemah
kepercayaan nasabah terhadap bank. Untuk itu bank harus menerapkan prinsip kehatihatian
dalam menjalankan kegiatan usahanya. Industri perbankan tidak saja rawan di
rampok oleh pengurus dan atau pemiliknya tetapi juga rawan sebagai tempat
penyembunyian hasil kejahatan. Itulah sebabnya bank harus mengenal nasabahnya yaitu
dengan menerapkan prinsip mengenal nasabah (know your customer Principe) dan juga
3
menerapkan prinsip kenali karyawan (know your employee). Dengan menerapkan kedua
prinsip itu maka reputasi bank akan terjaga dan kepercayaan nasabah meningkat.
Pengalaman menunjukan bahwa penyelesaian likuidasi bank selalu berlarut-larut
sehingga merugikan nasabah dan menimbulkan ketidakpastian hukum. Hal ini dapat
membuat kepercayaan masyarakat terhadap bank menurun. Padahal untuk menyelesaian
bank bermasalah telah diberlakukan ketentuan yang berbeda dengan ketentuan
penyelesaian perusahaan non bank. Maksudnya adalah agar penyelesaian bank
bermasalah dapat dilakukan dengan cepat. Kecepatan penyelesaian bank bermasalah
merupakan kunci terciptanya kepercayaan masyarakat. Berkurangnya kepercayaan
terhadap suatu bank dengan mudah menyebar ke bank lain yang pada dasarnya sehat. Ini
terjadi karena nasabah mengetahui bahwa apabila terjadi rush, maka nilai aset bank
akan turun dengan cepat sehingga nasabah akan berupaya menarik simpanannya sebelum
nasabah yang lain.
Untuk mempermudah dikeluarkannya bank bermasalah dari sistem perbankan salah
satu caranya adalah dengan mendirikan asuransi simpanan. Asuransi simpanan
merupakan mekanisme untuk mempermudah bank bermasalah “dikeluarkan” dari
industri perbankan. Alasannya adalah asuransi simpanan menyediakan jalan agar biaya
sosial dan politik akibat kebangkrutan bank dapat diminimalkan. Disamping itu asuransi
simpanan juga bertujuan menurunkan kemungkinan terjadinya rush, dan sekaligus
melindungi nasabah penyimpan kecil yang secara sosial dan politik tidak dapat
menanggung beban kerugian akibat kebangkrutan bank. Teori keuangan modern
mengajarkan bahwa pada suatu masyarakat yang corruption-resistant sekalipun,
nasabah penyimpan harus tetap khawatir tentang sikap oportunistik pengurus dan
pemilik bank.
Kesulitan yang dihadapi nasabah penyimpan dalam mengkordinir aksi kolektif guna
mengawasi sikap oportunistik pengurus dan pemilik bank memiliki dua akar yang jalinmenjalin.
Pertama, kesulitan yang dihadapi nasabah penyimpan dalam memperoleh
informasi terpercaya tentang perkembangan yang tidak menguntungkan dan
mengobservasi tindakan merugikan oleh pengurus bank termasuk kesemberonoan,
ketidak hati-hatian, kecurangan dan self dealing. Kedua, kesulitan yang dihadapi
nasabah penyimpan dalam menganalisis dan merespons setiap informasi yang diperoleh.
Untuk menanggulangi kesulitan yang dihadapi oleh nasabah penyimpan setidaknya ada
dua pendekatan yang dapat diambil, yaitu keterbukaan maksimal dan pencegahan
maksimal.
Keterbukaan maksimal adalah suatu kerangka keterbukaan yang secara sempurna
dan tanpa biaya memberikan informasi kepada nasabah penyimpan tentang perubahan
kinerja bank dan kegiatan penuh risiko yang dilakukan pengurus bank. Sedangkan
pencegahan maksimal adalah suatu situasi dimana nasabah dengan segera mengerti
implikasi dari informasi yang mengalir secara sempurna dan mereka mampu melindungi
dirinya sendiri secara lengkap dan tanpa biaya dari segala ancaman terhadap kekayaan
mereka. Situasi seperti itu tentunya sangat sulit bahkan mustahil untuk tercipta. Untuk
itu diperlukan suatu keseimbangan dimana informasi yang tersedia tidak menyebabkan
biaya yang terlalu tinggi bagi industri perbankan sehingga menghambat pengembangan
usaha mereka.
Dalam melakukan pembaruan terhadap industri perbankan, badan pengawas harus
sangat berhati-hati. Pemberlakuan ketentuan dan kebijakan yang di anggap tidak tepat
4
oleh pasar akan berpengaruh sangat buruk bagi stabilitas perbankan dan keuangan.
Ketua US Federal Reserve, Alan Greenspan mengingatkan bahwa :
"The new world of financial trading can punish policy misalignments with amazing
alacrity. This is a lesson repeated time and again, taught most recently by the breakdown
of the European Exchange Rate Mechanism in 1992 and the plunge in the value of Mexican
Peso (in 1994). In the process of pursuing their domestic objectives, central banks cannot
be indifferent to the signals coming from international financial markets. Although markets
can be harsh teachers at times, the constrains that impose discipline our policy choices and
remind us every day of our longer run responsibilities."
Untuk menciptakan perbankan sehat harus dilakukan pendekatan yang terdiri dari
tiga pilar, yaitu pengawasan, internal governance dan disiplin pasar. Pendekatan ini
harus dilakukan karena badan pengawasan tidak akan mampu berpacu dengan kecepatan
liberalisasi, globalisasi dan kemajuan teknologi pada instrumen keuangan. Dengan
demikian pengawasan yang dilakukan oleh otoritas harus dilengkapi dengan disiplin
internal bank serta disipli pasar. Melibatkan internal governance dalam melakukan
pengawasan karena bank merupakan tempat terbaik untuk mengatur dan memelihara
praktik manajemen bank yang sehat. Pengikutsertaan disiplin pasar mencerminkan fakta
bahwa tanpa pasar yang kompetitif dan punitive atas kegagalan bersaing di pasar, maka
tidak cukup insentif bagi pemilik bank, pengurus dan nasabah untuk melakukan
keputusan keuangan yang tepat. Untuk itu, perlu dilakukan penyempurnaan terhadap
peraturan perbankan.
Banyak negara sepakat bahwa salah satu pendekatan yang diperlukan untuk
membangun suatu sistem perbankan yang sehat dan kuat adalah dengan memberikan
jaminan yang eksplisit bagi nasabah penyimpan. Sebelum pembentukan suatu lembaga
penjamin yang permanen, diperlukan langkah-langkah pembaruan sistem perbankan
sebagai prasyarat agar sistem tersebut dapat berjalan efektif. Alasan dasar (rationale)
bagi pemerintah untuk memfasilitasi pendirian lembaga penjamin simpanan adalah
kepercayaan pada industri perbankan sangat penting bagi pertumbuhan ekonomi dan
pada sistem perbankan yang diawasi secara baik dapat meminimalkan terjadinya
kebangkrutan bank, dan kebangkrutan tersebut dapat diprediksi dan merupakan
kejadian yang dapat dicegah. Selain itu, kesetaraan sosial juga merupakan
pertimbangan. Perlindungan nasabah kecil dari bankir yang tidak bertanggungjawab
adalah suatu pendekatan yang adil dan tepat. Dengan demikian, bank dapat beroperasi
secara konsisten dan dipercaya untuk menyediakan kredit dalam jumlah cukup untuk
kesehatan perekonomian, mendukung sistem moneter yang aman dan efisien sekaligus
mencegah pengurus bank mengambil risiko berlebihan yang pada gilirannya menghindari
kemungkinan bailout oleh pemerintah.
Masalah-masalah di atas merupakan fokus pembahasan dalam buku ini yang dibagi
dalam 5 bab sebagaimana diuraikan di bawah ini.
Bab Pertama, menguraikan masalah-masalah yang dihadapi oleh industri perbankan.
Globalisasi dan integrasi sistem keuangan yang diikuti dengan peningkatan persaingan
baik antar bank maupun antara bank dan lembagai keuangan lainnya telah membawa
permasalahan tersendiri bagi bank dan badan pengawas bank. Bab Kedua, membahas
pentingnya kepercayaan masyarakat terhadap perbankan dan permasalahan yang timbul
5
pada perbankan dan perekonomian akibat hilangnya kepercayaan masyarakat Bab
Ketiga, mengkaji tentang kejahatan perbankan dan masalah-masalah yang berkaitan
dengan prinsip mengenal nasabah dan tindak pidana pencucian uang. Bab Keempat,
Masalah yang ditimbulkan pencabutan ijin usaha dan likuidasi bank akibat kelemahan
dari ketentuan yang berlaku. Bab Kelima, menguraikan mengenai pentingnya
perlindungan nasabah penyimpan dalam bentuk skim asuransi simpanan untuk
meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan. Dalam bab ini juga
diuraikan mengenai pendirian Lembaga Penjamin Simpanan dan masalah-masalah yang
dihadapi dalam penerapan sistem penjamin simpanan tersebut.**
Jakarta, 2005